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关于修改《农村土地承包法》的立法建议

关于修改《农村土地承包法》的立法建议

  • 分类:参政议政
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  • 来源:
  • 2015-11-12
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【概要描述】关于修改《农村土地承包法》的立法建议;全国工商联副主席荣民控股集团董事局主席史贵禄;改革开放以来,随着家庭联产承包责任制的实行,党中央、国务院又相继出台和采取了一系列惠农政策措施,使广大农民的收入有了较大的增加,农村面貌发生了很大变化,特别是中共十七大提出城乡统筹发展、建设社会主义新农村以来,农村面貌呈现出更为喜人的繁荣景象。最近,中央一号文件又提出发展农业产业化、科技化、城镇化和农业现代化,但是农村土地承包中存在的部分问题十分严重,亟待解决。最突出的是农村土地闲置抛荒比较普遍,有的地方抛荒闲置面积占到现有农田面积的5%以上,造成土地资源浪费、闲置,而急需土地的农民却长期处于种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱的“四无”状态,急需引起重视,应当修改现行的土地承包法。

  当前耕地抛荒闲置现象日益严重,其原因有很多:(1)有耕地自身的原因,如一些耕地质量和生产条件差,耕种收入低,有的农民觉得种上一年粮,还不如打一个月工,所以就干脆不种,任其闲置。(2)有劳动力严重不足的客观因素,就是随着农村青壮年劳动力大量转移到城市务工,不少农村已经变成“空心村”、“留守村”、“妇女村”、“老幼村”,因人手少只能耕种少量离家近的田块保口粮。(3)导致农村土地抛荒闲置的根本原因是,推动农村土地流转,遏制耕地抛荒闲置的相关法律法规滞后,缺乏灵活的土地流转机制和完善的社会保障制度。有的地方从土地承包以来,一直坚守“增人不增地,减人不减地”,有的考上大学,毕业后又考上国家公务员,吃上了皇粮,但土地还保留;有的当了兵,提拔当了干部,当了军官,但土地仍然保留;有的进城经商农村户口迁到城里几十年;有的人死亡很多年,还保留有承包地,相反,多年来娶回来的媳妇、生下来的孩子却得不到承包地,形成“有的想种没田,有的有田不想种”的不均衡反差。三十年前的劳动力和人口状况与三十年后相比已经发生了巨大的变化,但是,我国至今都没有一个完善的法律解决这些问题,导致很多农民即使已经转向其他行业,宁愿抛荒土地,也不愿意放弃自己名下的土地承包经营权。因此,修改农村土地承包法很有必要。

  农田保护是我们国家的一项基本国策。为了有效地遏制耕地抛荒闲置,更好地推进新农村建设,必须强化法律法规建设。应该指出,我国现行的《农村土地承包法》的实施,对我国农村和农业的发展起到了积极的作用,同时也应看到,《农村土地承包法》自2003年出台以来,多年没有修改过,存在操作性不强、适用范围有限、约束力较小等问题,已经远远不能适应目前我国农村土地流转和农业规模发展的新形势、新要求,迫切需要重新修改完善,正确处理土地所有权与经营权之间存在的矛盾,挣脱户籍、社保等方面存在的瓶颈,让农民通过土地溢价获得利益,也让长期闲置的土地得到利用。这是百姓所盼,势在必行。

  我就修改《农村土地承包法》提几点建设性意见和建议:

  1、建议国家农业部、国土资源部应加大对农村集体经济用地流转的探索力度,成立农村土地流转专门的管理机构,专门研究土地承包权与经营权的科学分离等问题,制定《农村集体建设用地流转管理办法》,认真做好承包耕地的余缺调剂工作,促进土地依法有序流转。可考虑以户籍为依据,实行每两年调整一次,比如,土地闲置两年或以上者,农户迁进城市定居五年,有固定工作、稳定收入,就应将承包地转让出来。村民娶回的媳妇、生下的孩子,该上户的上户,上了户就分给承包地。在新修改的《农村土地承包法》中,应明确规定这些问题。这样既有利于解决第二轮土地承包中增人不增地、减人不减地给农民带来的收益分配不公的矛盾,也便于避免因人口数量变动带来的一系列操作上的问题。

  2、建议中央组织部、国家民政部、农业部在加强基层政权建设和新农村建设中,引导基层党支部、村委会按照修改后的《农村土地承包法》的规定,对村规民约进行全面清理和重新修订,删除原村规民约中与相关法律法规抵触的条款,写进“女性当选村民代表不少于50%”、“纯女户、有儿有女户的子女婚嫁自由,男到女家、女到男家均可,享受本村村民待遇”、“因离婚或丧偶,户口迁回本村者,可享受村民待遇”等条款。国家人口与计划生育委员会应将修订执行男女平等的村规民约纳入人口计生的宣传内容,写入《农村土地承包法》并制定相应考核指标,引导乡镇人民政府履行审核,纠正等职能。

  3、建议国务院制定一套符合法治逻辑、职权分离、便于操作的《失地农民社会保障条例》、《集体土地上房屋征收与补偿条例》,并将有关内容写进《农村土地承包法》。要加快建立农村集体用地流转后村民的保障机制和村民宅基地退出补偿机制,特别要重视失地农民的基本生活、就业安置、社会保障等问题,改变一次性货币安置为主的做法,按照政府、村集体和个人3:4:3的比例筹措资金,对失地农民全部实行养老保险,在医疗、就业、最低生活保障等方面与城镇居民享受同等待遇。为保障失地农民发展需要,政府和征地企业要从土地增值收益中拿出不少于5%的比例,建立专项基金,多渠道解决失地农民的长远生计和发展需要。这些基本原则和要求,也应列为修改完善《农村土地承包法》的重要内容。

  4、建议农业部、国土资源部加强对农村土地流转的监管。首先,应根据实际情况制定严格合理的各项农业用地规模指标,完善用地结构,严格审批监管休闲观光农业和旅游度假区类项目,控制总体规模。其次,要完善农村土地征地制度,加大土地报件材料审查力度,失地农民相关保障不落实的不予审批。此外,对新整理复垦的土地,要进行实际可利用率评估,对期限较长的流转合同,当地政府、村集体组织、土地管理部门要定期跟踪检查,防止土地的随意转包和转让。

  5、建议国家在修改《农村土地承包法》时,强化农村土地流转的激励扶持政策。为减少耕地抛荒,适当提高粮食收购价或提高种粮补贴。种粮补贴要补到种粮户,不能补给耕地“原始承包人”。为了促进耕地流转,应允许土地承包经营权抵押贷款,允许农民在土地市场上合法有偿转让土地使用权,并大力扶持发展土地流转中介服务组织,建立健全土地承包仲裁机构和土地信托制度,以遏制土地抛荒闲置现象,降低经营风险。



  (该文载《史贵禄建议议案录》P96页)

关于修改《农村土地承包法》的立法建议

【概要描述】关于修改《农村土地承包法》的立法建议;全国工商联副主席荣民控股集团董事局主席史贵禄;改革开放以来,随着家庭联产承包责任制的实行,党中央、国务院又相继出台和采取了一系列惠农政策措施,使广大农民的收入有了较大的增加,农村面貌发生了很大变化,特别是中共十七大提出城乡统筹发展、建设社会主义新农村以来,农村面貌呈现出更为喜人的繁荣景象。最近,中央一号文件又提出发展农业产业化、科技化、城镇化和农业现代化,但是农村土地承包中存在的部分问题十分严重,亟待解决。最突出的是农村土地闲置抛荒比较普遍,有的地方抛荒闲置面积占到现有农田面积的5%以上,造成土地资源浪费、闲置,而急需土地的农民却长期处于种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱的“四无”状态,急需引起重视,应当修改现行的土地承包法。

  当前耕地抛荒闲置现象日益严重,其原因有很多:(1)有耕地自身的原因,如一些耕地质量和生产条件差,耕种收入低,有的农民觉得种上一年粮,还不如打一个月工,所以就干脆不种,任其闲置。(2)有劳动力严重不足的客观因素,就是随着农村青壮年劳动力大量转移到城市务工,不少农村已经变成“空心村”、“留守村”、“妇女村”、“老幼村”,因人手少只能耕种少量离家近的田块保口粮。(3)导致农村土地抛荒闲置的根本原因是,推动农村土地流转,遏制耕地抛荒闲置的相关法律法规滞后,缺乏灵活的土地流转机制和完善的社会保障制度。有的地方从土地承包以来,一直坚守“增人不增地,减人不减地”,有的考上大学,毕业后又考上国家公务员,吃上了皇粮,但土地还保留;有的当了兵,提拔当了干部,当了军官,但土地仍然保留;有的进城经商农村户口迁到城里几十年;有的人死亡很多年,还保留有承包地,相反,多年来娶回来的媳妇、生下来的孩子却得不到承包地,形成“有的想种没田,有的有田不想种”的不均衡反差。三十年前的劳动力和人口状况与三十年后相比已经发生了巨大的变化,但是,我国至今都没有一个完善的法律解决这些问题,导致很多农民即使已经转向其他行业,宁愿抛荒土地,也不愿意放弃自己名下的土地承包经营权。因此,修改农村土地承包法很有必要。

  农田保护是我们国家的一项基本国策。为了有效地遏制耕地抛荒闲置,更好地推进新农村建设,必须强化法律法规建设。应该指出,我国现行的《农村土地承包法》的实施,对我国农村和农业的发展起到了积极的作用,同时也应看到,《农村土地承包法》自2003年出台以来,多年没有修改过,存在操作性不强、适用范围有限、约束力较小等问题,已经远远不能适应目前我国农村土地流转和农业规模发展的新形势、新要求,迫切需要重新修改完善,正确处理土地所有权与经营权之间存在的矛盾,挣脱户籍、社保等方面存在的瓶颈,让农民通过土地溢价获得利益,也让长期闲置的土地得到利用。这是百姓所盼,势在必行。

  我就修改《农村土地承包法》提几点建设性意见和建议:

  1、建议国家农业部、国土资源部应加大对农村集体经济用地流转的探索力度,成立农村土地流转专门的管理机构,专门研究土地承包权与经营权的科学分离等问题,制定《农村集体建设用地流转管理办法》,认真做好承包耕地的余缺调剂工作,促进土地依法有序流转。可考虑以户籍为依据,实行每两年调整一次,比如,土地闲置两年或以上者,农户迁进城市定居五年,有固定工作、稳定收入,就应将承包地转让出来。村民娶回的媳妇、生下的孩子,该上户的上户,上了户就分给承包地。在新修改的《农村土地承包法》中,应明确规定这些问题。这样既有利于解决第二轮土地承包中增人不增地、减人不减地给农民带来的收益分配不公的矛盾,也便于避免因人口数量变动带来的一系列操作上的问题。

  2、建议中央组织部、国家民政部、农业部在加强基层政权建设和新农村建设中,引导基层党支部、村委会按照修改后的《农村土地承包法》的规定,对村规民约进行全面清理和重新修订,删除原村规民约中与相关法律法规抵触的条款,写进“女性当选村民代表不少于50%”、“纯女户、有儿有女户的子女婚嫁自由,男到女家、女到男家均可,享受本村村民待遇”、“因离婚或丧偶,户口迁回本村者,可享受村民待遇”等条款。国家人口与计划生育委员会应将修订执行男女平等的村规民约纳入人口计生的宣传内容,写入《农村土地承包法》并制定相应考核指标,引导乡镇人民政府履行审核,纠正等职能。

  3、建议国务院制定一套符合法治逻辑、职权分离、便于操作的《失地农民社会保障条例》、《集体土地上房屋征收与补偿条例》,并将有关内容写进《农村土地承包法》。要加快建立农村集体用地流转后村民的保障机制和村民宅基地退出补偿机制,特别要重视失地农民的基本生活、就业安置、社会保障等问题,改变一次性货币安置为主的做法,按照政府、村集体和个人3:4:3的比例筹措资金,对失地农民全部实行养老保险,在医疗、就业、最低生活保障等方面与城镇居民享受同等待遇。为保障失地农民发展需要,政府和征地企业要从土地增值收益中拿出不少于5%的比例,建立专项基金,多渠道解决失地农民的长远生计和发展需要。这些基本原则和要求,也应列为修改完善《农村土地承包法》的重要内容。

  4、建议农业部、国土资源部加强对农村土地流转的监管。首先,应根据实际情况制定严格合理的各项农业用地规模指标,完善用地结构,严格审批监管休闲观光农业和旅游度假区类项目,控制总体规模。其次,要完善农村土地征地制度,加大土地报件材料审查力度,失地农民相关保障不落实的不予审批。此外,对新整理复垦的土地,要进行实际可利用率评估,对期限较长的流转合同,当地政府、村集体组织、土地管理部门要定期跟踪检查,防止土地的随意转包和转让。

  5、建议国家在修改《农村土地承包法》时,强化农村土地流转的激励扶持政策。为减少耕地抛荒,适当提高粮食收购价或提高种粮补贴。种粮补贴要补到种粮户,不能补给耕地“原始承包人”。为了促进耕地流转,应允许土地承包经营权抵押贷款,允许农民在土地市场上合法有偿转让土地使用权,并大力扶持发展土地流转中介服务组织,建立健全土地承包仲裁机构和土地信托制度,以遏制土地抛荒闲置现象,降低经营风险。



  (该文载《史贵禄建议议案录》P96页)

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关于修改《农村土地承包法》的立法建议

全国工商联副主席荣民控股集团董事局主席史贵禄

  改革开放以来,随着家庭联产承包责任制的实行,党中央、国务院又相继出台和采取了一系列惠农政策措施,使广大农民的收入有了较大的增加,农村面貌发生了很大变化,特别是中共十七大提出城乡统筹发展、建设社会主义新农村以来,农村面貌呈现出更为喜人的繁荣景象。最近,中央一号文件又提出发展农业产业化、科技化、城镇化和农业现代化,但是农村土地承包中存在的部分问题十分严重,亟待解决。最突出的是农村土地闲置抛荒比较普遍,有的地方抛荒闲置面积占到现有农田面积的5%以上,造成土地资源浪费、闲置,而急需土地的农民却长期处于种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱的“四无”状态,急需引起重视,应当修改现行的土地承包法。

  当前耕地抛荒闲置现象日益严重,其原因有很多:(1)有耕地自身的原因,如一些耕地质量和生产条件差,耕种收入低,有的农民觉得种上一年粮,还不如打一个月工,所以就干脆不种,任其闲置。(2)有劳动力严重不足的客观因素,就是随着农村青壮年劳动力大量转移到城市务工,不少农村已经变成“空心村”、“留守村”、“妇女村”、“老幼村”,因人手少只能耕种少量离家近的田块保口粮。(3)导致农村土地抛荒闲置的根本原因是,推动农村土地流转,遏制耕地抛荒闲置的相关法律法规滞后,缺乏灵活的土地流转机制和完善的社会保障制度。有的地方从土地承包以来,一直坚守“增人不增地,减人不减地”,有的考上大学,毕业后又考上国家公务员,吃上了皇粮,但土地还保留;有的当了兵,提拔当了干部,当了军官,但土地仍然保留;有的进城经商农村户口迁到城里几十年;有的人死亡很多年,还保留有承包地,相反,多年来娶回来的媳妇、生下来的孩子却得不到承包地,形成“有的想种没田,有的有田不想种”的不均衡反差。三十年前的劳动力和人口状况与三十年后相比已经发生了巨大的变化,但是,我国至今都没有一个完善的法律解决这些问题,导致很多农民即使已经转向其他行业,宁愿抛荒土地,也不愿意放弃自己名下的土地承包经营权。因此,修改农村土地承包法很有必要。

  农田保护是我们国家的一项基本国策。为了有效地遏制耕地抛荒闲置,更好地推进新农村建设,必须强化法律法规建设。应该指出,我国现行的《农村土地承包法》的实施,对我国农村和农业的发展起到了积极的作用,同时也应看到,《农村土地承包法》自2003年出台以来,多年没有修改过,存在操作性不强、适用范围有限、约束力较小等问题,已经远远不能适应目前我国农村土地流转和农业规模发展的新形势、新要求,迫切需要重新修改完善,正确处理土地所有权与经营权之间存在的矛盾,挣脱户籍、社保等方面存在的瓶颈,让农民通过土地溢价获得利益,也让长期闲置的土地得到利用。这是百姓所盼,势在必行。

  我就修改《农村土地承包法》提几点建设性意见和建议:

  1、建议国家农业部、国土资源部应加大对农村集体经济用地流转的探索力度,成立农村土地流转专门的管理机构,专门研究土地承包权与经营权的科学分离等问题,制定《农村集体建设用地流转管理办法》,认真做好承包耕地的余缺调剂工作,促进土地依法有序流转。可考虑以户籍为依据,实行每两年调整一次,比如,土地闲置两年或以上者,农户迁进城市定居五年,有固定工作、稳定收入,就应将承包地转让出来。村民娶回的媳妇、生下的孩子,该上户的上户,上了户就分给承包地。在新修改的《农村土地承包法》中,应明确规定这些问题。这样既有利于解决第二轮土地承包中增人不增地、减人不减地给农民带来的收益分配不公的矛盾,也便于避免因人口数量变动带来的一系列操作上的问题。

  2、建议中央组织部、国家民政部、农业部在加强基层政权建设和新农村建设中,引导基层党支部、村委会按照修改后的《农村土地承包法》的规定,对村规民约进行全面清理和重新修订,删除原村规民约中与相关法律法规抵触的条款,写进“女性当选村民代表不少于50%”、“纯女户、有儿有女户的子女婚嫁自由,男到女家、女到男家均可,享受本村村民待遇”、“因离婚或丧偶,户口迁回本村者,可享受村民待遇”等条款。国家人口与计划生育委员会应将修订执行男女平等的村规民约纳入人口计生的宣传内容,写入《农村土地承包法》并制定相应考核指标,引导乡镇人民政府履行审核,纠正等职能。

  3、建议国务院制定一套符合法治逻辑、职权分离、便于操作的《失地农民社会保障条例》、《集体土地上房屋征收与补偿条例》,并将有关内容写进《农村土地承包法》。要加快建立农村集体用地流转后村民的保障机制和村民宅基地退出补偿机制,特别要重视失地农民的基本生活、就业安置、社会保障等问题,改变一次性货币安置为主的做法,按照政府、村集体和个人3:4:3的比例筹措资金,对失地农民全部实行养老保险,在医疗、就业、最低生活保障等方面与城镇居民享受同等待遇。为保障失地农民发展需要,政府和征地企业要从土地增值收益中拿出不少于5%的比例,建立专项基金,多渠道解决失地农民的长远生计和发展需要。这些基本原则和要求,也应列为修改完善《农村土地承包法》的重要内容。

  4、建议农业部、国土资源部加强对农村土地流转的监管。首先,应根据实际情况制定严格合理的各项农业用地规模指标,完善用地结构,严格审批监管休闲观光农业和旅游度假区类项目,控制总体规模。其次,要完善农村土地征地制度,加大土地报件材料审查力度,失地农民相关保障不落实的不予审批。此外,对新整理复垦的土地,要进行实际可利用率评估,对期限较长的流转合同,当地政府、村集体组织、土地管理部门要定期跟踪检查,防止土地的随意转包和转让。

  5、建议国家在修改《农村土地承包法》时,强化农村土地流转的激励扶持政策。为减少耕地抛荒,适当提高粮食收购价或提高种粮补贴。种粮补贴要补到种粮户,不能补给耕地“原始承包人”。为了促进耕地流转,应允许土地承包经营权抵押贷款,允许农民在土地市场上合法有偿转让土地使用权,并大力扶持发展土地流转中介服务组织,建立健全土地承包仲裁机构和土地信托制度,以遏制土地抛荒闲置现象,降低经营风险。

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